2021年6月4日，財政部、自然資源部、稅務總局、人民銀行聯合發布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（財綜[2021]19號):宣布將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入統一劃轉稅務部門征收，引發市場高度關注，邏輯上如何理解？實操當中有何影響？經研究，對文件的解讀和建議如下：

一、《通知》發布的背景和目的

財綜19號文出臺的背景其實就是征管體制改革的延續，進一步規范化和提高效率。2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》便明確了：為降低征納成本，理順職責關系，提高征管效率，將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責。2018年7月《國稅地稅征管體制改革方案》進一步提出：（1）改革國稅地稅征管體制，合并省級和省級以下國稅地稅機構，劃轉社會保險費和非稅收入征管職責，構建優化高效統一的稅收征管體系；（2）先合并國稅地稅機構再接收社會保險費和非稅收入征管職責。

2020年9月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。文件明確要求“要提高土地出讓收入用于農業農村比例”、“加強土地出讓收入用于農業農村資金的統籌使用”等。

由此可見，文件出臺主要是中央在規范和強化非稅收入征收管理，有利于統一收支、規范管理、提高資金的使用效率。本次劃轉只涉及征收主體和征繳流程調整，旨在發揮稅務機關專業征管優勢，提高征繳能力，規范土地收支行為，使得中央更為直接、準確和及時的了解地方土地出讓收入情況，不改變央地資金分配格局和具體使用管理。土地出讓收入屬于非稅收入的根本性質不變，仍全額納入地方政府性基金預算管理，實行“收支兩條線”，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算予以安排。

二、《通知》出臺后相關程序的變化

《通知》出臺后，從文件內容分析來看，土地出讓金征收主體、流程等確實發生重大變化，但土地出讓制度并未變化、土地出讓金性質、歸屬和使用等并未發生改變。

（一）主要變化內容

1.征收主體。之前，土地出讓收入由財政部門負責征收管理，可由市、縣國土資源管理部門負責具體征收。《通知》出臺后，征收主體變為國家稅務機關，稅務部門負責向土地出讓權受讓人征收和催款。

2.征收流程。過去，土地出讓收入一般由市縣自然資源部門依據土地出讓合同或供地協議負責征收，一般流程為：簽訂土地出讓合同——開具繳款通知書——土地受讓人按照合同及時將土地出讓收入繳入地方國庫——國土部門和財政部門負責確認土地出讓收入。劃轉稅務部門征收后，仍然由自然資源部門負責簽訂合同并確認金額和分期繳納的具體方式，相關信息推送給稅務部門后，稅務部門負責向土地出讓權受讓人征收和催款。整個流程中，自然資源部門、財政部門、稅務部門、人民銀行（經理國庫）實現信息共享。

（二）未變化內容

《通知》只是改變了土地出讓金的征收部門和具體征收流程，土地出讓制度、土地供應組織實施、土地出讓金歸屬和使用等并未發生變化。土地出讓活動、土地出讓收支仍依照現行政策，全額納入地方政府性基金預算管理，收入全額繳入地方國庫，支出通過地方政府性基金預算安排。

三、《通知》出臺的影響

（一）對城投公司土地整理業務后的土地出讓金返還是否有影響？

我們要全面看待和理解土地出讓金返還這個概念：其指的是土地出讓價款收入在收入匯繳入國庫之后，地方政府通過財政收支分科目對應核算安排后導入將資金撥付給城投公司，《通知》影響改變的是土地出讓金征收環節，對支出環節并沒有任何影響，因此從這個角度來看并不會影響城投土地整理業務所涉及的相關土地出讓金返還。

此外地方政府的支出安排并不取決于城投拿地這個行為，而取決于城投平臺如何與地方政府對價公益性項目的收入：地方政府給城投的資金絕對不是簡單的土地出讓金返還的概念，而是要考慮平臺公司做了哪些事情：第一類是前期投入的土地整理，也就是片區開發、整體拆遷，這種情況下歸還平臺前期墊資投入；第二類是用于對價城投公司所承擔的公益項目的投入。

（二）對城投公司土地資產注入是否有影響？

之前，城投公司購入土地，政府通過補助或項目專項資金的形式將出讓金返還，可以做大城投公司的資產規模或為公司增加利潤；同時，招牌掛取得的土地還可以通過抵押方式用于公司融資。此外，城投公司繳納土地出讓金的過程中存在一定“調整”空間。《通知》出臺后，由于土地出讓收入劃轉至稅務部門征收，可能大幅減少政府違規返還土地出讓金的情況，城投公司以購地+返還形式“虛增”資產的難度將明顯加大。

（三）對市重點招商項目開發是否有影響？

目前集團位于北部空間的相關項目，在土地出讓后，扣除財政計提20.5%，市財政向市政府申請后，將前期的土地收儲成本予以返還用來抵扣前期土地征地拆遷費用，將收益部分返還用來打造出讓土地范圍內相關基礎設施建設。《通知》出臺后，土地收儲成本稅務部門應會返還，但土地出讓收益是否返還、或者按某個比例返還、或者是否還有其他用途都均未知。并且劃轉后，土地出讓收支管理更加規范，城投公司需要足額、按時繳納土地出讓金，在政府以合規的方式進行土地出讓金返還的情況下，隨著信息透明度的提高，返還節奏勢必放緩，對城投公司資金占用時間增加，進而影響流動性，從而影響項目開發。

（四）對城投公司返還土地收儲成本是否有影響？

目前，對土地成本返還方面，集團先按要求核定已發生成本，然后報送至市財政，待市政府批復后予以返還，偶爾存在事后增補相關成本資料的情況。《通知》出臺后，由稅務部門直接收取土地出讓金，這就要求我們在核算成本時一定要精準全面，不能有任何遺漏。《通知》出臺后，將由集團對接稅務部門返還收儲成本，相關的流程也會隨之發生改變，環節流程可能變得較為復雜。

（五）對土地出讓過程是否有影響？

《通知》出臺后，由于出讓金是由稅務部門收繳，按照約定的時間未收繳到位便會對受讓人進行處罰。若受讓人以土地還存在各種問題為由進行反訴，則會讓集團（包含土儲中心）承擔各種法律風險。所以，土地出讓要比以往更規范、更嚴格，要做到“零瑕疵”出讓。

四、相關建議

《通知》明確2022年1月1日全國開始實施，目前咸寧市尚處在窗口期，為積極應對文件出臺后的影響，現建議如下：

1.建議集團在當前土地市場不景氣的時候，積極向市政府爭取將城區部分優質的土地資產由城投公司通過公開方式取得土地使用權，在土地市場上行的時候，再通過股權轉讓的方式釋放，保證整個資金運作的有效性，同時也能夠讓土地市場的管理更加科學和穩定。

2.對接市財政局，協調設立合理的政府性資金支出。將以前未爭取到位的資金，通過合法的途徑，使用到土儲收儲過程中。比如土地收儲資金，每年土地儲備中心可向市財政申請土地收儲預算資金。

3.近年，國家越來越重視鄉村振興，財政計提中用于農村農業部分的資金最高可達到出讓收益的50%。今后需要投入的基礎設施項目，可以包裝為鄉村振興的項目去投入實施，將財政計提和土地收益進行返還。

4.建議城發集團向市政府申請，特別是北部空間重點項目、城區棚改項目，繼續保持沿用原有機制及相關政策，扣除財政計提后的全部出讓金收益返還城發集團。

5.進一步加強成本管控、核算的學習和統籌，保障后期土地成本及時的返還。